ע"א 4291/17 עו"ד מוטי אלפריח נ' עיריית חיפה
בנושא: אגרת שילוט

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
כבוד השופט מ' מזוז, כבוד השופטת י' וילנר, כבוד השופט ע' גרוסקופף, מיום 6.3.19

בית המשפט העליון דחה ערעור אשר הוגש על פסק דין של בית משפט מחוזי לאישור תובענה ייצוגית נגד עיריית חיפה. נדחתה טענת המערער כי שיעורי אגרות השילוט אינם סבירים מאחר והם עולים משמעותית על עלות השירות הניתן בקשר לכך. המערער לא הניח תשתית ראייתית הולמת לענין חישוב עלויות העירייה. אמנם נדרשת זיקה בין עצם חובת תשלום אגרת השילוט לשירות שמספקת העירייה, אולם אין הכרח כי שיעור האגרה ישקף את שווי השירות או המשאב הציבורי בגינו משולמת אותה אגרה, ולעניין זה אין להבחין בין שילוט מסחרי לשילוט זיהוי של עסק. באגרה, בשונה ממס, נדרשת זיקה בין חובת תשלום האגרה לבין שירות ספציפי הניתן על ידי הרשות. בניגוד למחיר, האגרה לא אמורה לשקף בהכרח את שווי השירות שניתן. שיעור האגרה מושפע לא רק מעלויות השירות שניתן תמורת האגרה אלא האגרה מהווה גם אמצעי לקידום תכליות ציבוריות שונות. לאור האמור, לא נפל פגם בפסק הדין קמא בו נדחתה בקשת המערער לאישור תביעתו כתובענה ייצוגית. אין אפשרות סבירה כי התובענה תוכרע לטובת הקבוצה שהמערער מבקש לייצג. בנוסף, מן הדין היה לדחות על הסף את בקשת המערער לאישור תובענה ייצוגית מהטעם שמדובר בתובענה המכוונת למעשה נגד חוקיותו וסבירותו של חוק העזר. תקיפה שכזו אין מקומה בהליך של תקיפה עקיפה אלא בהליך של תקיפה ישירה בפני בימ"ש המנהלי המוסמך. בימ"ש ציין בהכללה כי ניתן לומר שמקום בו מרכז הכובד של ההליך הוא עניין שבסמכות בימ"ש האזרחי או הפלילי, והתקיפה העקיפה מתייחסת לשאלה משנית העולה באופן אינצידנטלי לסוגיה העיקרית, ושההכרעה בה דרושה לצורך ההכרעה בעניין הנדון בפני בימ"ש, הנטייה היא לאפשר תקיפה עקיפה, בהעדר סיבה מיוחדת לשלול. בימ"ש פסק כי לאור המאפיינים, המגבלות והחסרונות של הליך התקיפה העקיפה בהצטברם למאפייניה הייחודיים של התובענה הייצוגית, הרי שלמעט במקרים חריגים, אין לאפשר במסגרת תובענה ייצוגית תקיפה עקיפה של אקט שלטוני. החסרונות של הליך התקיפה העקיפה מועצמים בהליך תובענה ייצוגית במידה השוללת את הצידוק לנקוט בהליך זה. לפיכך, לבקשה לאישור תובענה ייצוגית שהסעד המבוקש בה מושתת כל כולו או בעיקרו על טענת אי חוקיות של מעשה שלטוני תקדם תקיפה ישירה של המעשה השלטוני בהליך של תקיפה ישירה בבימ"ש המוסמך לכך. תקיפת סבירות חוק העזר בענייננו מקומה בהליך של תקיפה ישירה. הבקשה אינה עוסקת במחלוקת קונקרטית שבין המערער לעירייה באשר לחיובו הוא באגרה אלא מכוונת נגד חוקיות הוראות חוק העזר גופו, ולהכרעה בטענות המערער יש השלכה על כל תושבי העיר החייבים באגרות שילוט. סעד ההשבה הוא תוצר לוואי של ההכרעה בשאלת חוקיות חוק העזר. אין מתקיימים שני התנאים לתקיפה עקיפה: אין מדובר בשאלה אינצידנטלית ואין מדובר בהכרעה המתבקשת "לצורך אותו ענין" בלבד. בחינת שאלת סבירותו של חוק עזר והשלכותיה על חוקיותו מחייבת בחינת שיקול הדעת המינהלי של העיריה ושל שר הפנים. זהו סוג הביקורת השיפוטית המורכב ביותר שהיא מתפקידו המובהק של בימ"ש המינהלי במסגרת ביקורת שיפוטית בתקיפה ישירה; התקיפה העקיפה אף עוקפת את מגבלת השיהוי החלה לפי כללי המשפט המינהלי על תקיפת החלטת רשות ואת החובה במשפט המינהלי למיצוי הליכים מול הרשות בטרם פניה לבימ"ש ואת החובה לצירוף כל המשיבים הראויים. המקרה דנן אינו נמנה על המקרים החריגים בהם תתאפשר תקיפה עקיפה של מעשה שלטוני במסגרת תובענה ייצוגית, וזאת הן במסגרת שיקול הדעת הכללי של בימ"ש והן לאור התנאים לחוק לפיו תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין.